以人为本 执法为民—— 重庆市人民政府推行行政执法责任制情况

红星徐云中

以人为本 执法为民

2007-1-19  重庆市政府法制办公室     
  
                              重庆市人民政府推行行政执法责任制情况

                               重庆市人民政府法制办公室主任   李殿勋

各位领导、新闻界的朋友们、同志们：
    下面，我就重庆市树立落实“人本执法”理念，贯彻行政执法责任制，全面推进依法行政的有关情况向大家介绍如下。
    一、近几年来推进依法行政的总体情况
    重庆地处长江上游、三峡库区，在发展中存在较为明显的区位劣势，直辖之初有100万库区移民需要安置，300万贫困人口需要脱贫，老工业基地改造、移民安稳致富、生态环境保护等各项任务十分艰巨。直辖以来，重庆经济社会虽然取得了较快发展，但与东部发达地区相比仍有不小的差距。要缩小差距，最有效的手段就是通过改革创新，转变政府职能，创造西部地区最佳发展环境，吸引国内外投资者共同参与重庆的开发建设，促进重庆经济社会既快又好地发展。而要转变政府职能，改善发展环境，最重要的是提高政府运行的总体水平，逐步建立起政务公开、管理科学、运行高效、权责统一的法治型政府。
    为此，近几年来，重庆市委、市政府在党中央、国务院的领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕“创建法治政府、完善市场经济和构建和谐社会”三大战略目标,2003年制定了创建法治型和服务型政府的总体方案，2004年作出了创建法治政府的“四项制度”安排（行政决策听证、政务信息公开、部门文件审查、行政首长问责），2005年依工作性质分类出台了转变政府职能的“三大管理创新”（宏观层面创新行政决策、中观层面创新行政审批、微观层面创新行政执法），2006年依工作层级分类正在制定完善直辖市行政体制的“三级联创方案”（整合市级执法资源、培育区域性中心城市、推进乡镇执法监管改革），从推行政务公开、转变政府职能、创新政府管理、推进依法行政四个方面入手，切实加强政府自身改革和建设，大力推动体制创新，全面推进依法行政，促进了重庆经济社会全面、协调和可持续发展。
    在推进依法行政的各项工作中，贯彻落实行政执法责任制是一项极其重要的工作。直辖以来，我市行政执法工作取得了明显进展，但有法不依、执法不严、违法不究等现象仍时有发生，职能交叉、扯皮推诿、效率不高、监管缺位、责任不明、不公正执法等问题在行政执法中仍不同程度地存在，个别地方、领域甚至还存在野蛮执法、粗暴执法、简单执法等问题。这些问题的存在，影响了依法行政的全面推进，阻碍了经济社会既快又好地发展。为此，近几年来，重庆市委、市政府紧紧围绕落实“以人为本”的执政理念，以贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）和《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）为重点，通过创新执法理念、改革执法体制、完善执法制度、健全执法机制、开展执法清理、改善执法方式、强化监督制约等措施，狠抓了行政执法责任制的贯彻落实，努力形成“行为规范、 程序公正、制度完善、保障人权”的执法机制，进一步从整体上改善和规范了行政执法，使依法行政工作迈上了一个新的台阶。
    二、推行行政执法责任制的主要做法和成效
    几年来，我市在推行行政执法责任制方面主要抓了以下工作：
    （一）确立“人本执法”理念，努力使行政执法符合人民群众的要求
    十六大以来，党中央、国务院提出了“以人为本”的执政理念，从更高层次上要求各级政府更好地履行职责，严格依法行政。适应党中央、国务院的要求，2003年，重庆市新一届政府总结我市多年来，特别是直辖以来行政执法工作的实践经验，针对行政执法的基本规律和内在要求，提出用“人本执法”的理念统领行政执法工作的全局，通过创新制度、机制与体制，大力推行行政执法责任制，努力使行政执法工作符合人民群众的要求。
    几年来，我们始终坚持把“人本执法”的理念贯穿于行政执法工作的全过程，并努力将其落到实处：
    一是，推行政务公开，充分保障人民群众的知情权。2003年制定了创建法治型和服务型政府的总体方案，对推行政务公开，建设阳光政府作了总体部署。2004年出台了《重庆市政务信息公开暂行办法》，规定除涉及国家机密、商业秘密、公民个人隐私外，其他所有政务信息都必须向人民群众公开。另外，市政府还相继制定了政府新闻发言人制度、重大建设项目定期公示制度、重大社会治安案件通报制度等重要制度，全方位深化政务公开。目前，我市各级行政机关基本做到了执法依据、执法机关与人员、许可条件与程序、岗位责任、执法档案等依法、全面公开。比如，全市40个区县（自治县、市）行政审批服务大厅均全面公开了各种行政许可的实施条件、办理程序、处罚措施和法律责任。
    二是，改善执法方式，注重执法过程中的人权保障。在执法过程中，以人文关怀为核心，强调坚持教育优先过罚相当的原则，注重保护残疾人、下岗职工和进城务工农民等弱势群体的权利；强调坚持程序正当的原则，注重维护和尊重当事人的人格尊严，保护当事人的陈述权、申辩权和听证权；强调坚持科学执法的原则，注重发挥执法的引导、规范、协调和保障功能；强调坚持公正处罚的原则，注重合理行使自由裁量权，保障社会和谐稳定。
    三是，严格责任追究，及时纠正侵犯人民群众合法权益的行政行为。2003年以来，通过实施行政首长问责、强化执法错案追究、创新复议监督、开展专项集中整治、抓好执法案件回访等措施，及时纠正了一批违法行政行为，着力解决了个别地方、领域存在的野蛮执法、粗暴执法、简单执法等问题，受到了人民群众的广泛好评，为“人本执法”理念的落实奠定了较为坚实的群众基础。
    在突出强调“人本执法”理念的同时，我们还确立了“公正执法”、“科学执法”、“严格执法”、“责任执法”的理念，并在实际工作中认真贯彻落实，努力使行政执法工作保持正确的发展方向。
    （二）完善执法制度，进一步规范行政执法行为
针对行政执法工作的薄弱环节，按照合理行政、程序正当、管理科学、权责统一的要求，建立完善了以下行政执法制度：
    在执法主体方面，建立完善了行政执法主体资格制度，对行政执法机构及执法人员的确认、清理、公告、培训、审验、发证等各环节的工作进行了全面规范，较好地保证了行政执法工作的有效开展。为进一步规范行政执法主体，目前，我们正在起草《重庆市行政机关机构编制管理条例》，有望在年内提请市人大常委会审议出台。另外，我们还开展了《重庆市行政执法机构管理办法》的立法调研工作。
    在执法依据方面，通过出台《重庆市政务信息公开暂行办法》、《重庆市全面推进依法行政五年规划》等重要制度、文件，建立健全了行政执法依据公开制度和定期清理制度，促进了行政执法的公开化与透明化。
    在执法程序方面，制定了《重庆市政府重大决策程序规定》、《重庆市行政决策听证暂行办法》、贯彻行政许可法八项配套制度以及行政处罚立案、调查、告知、决定、送达、罚缴分离等制度，对行政决策、听证、许可、处罚等程序进行了全面规范。同时，还开展了《重庆市行政程序条例》的立法调研工作。
    在执法监督方面，制定了《重庆市行政执法监督条例》、《重庆市行政机关规范性文件审查登记办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》等重要制度，进一步创新了监督制约机制，增强了执法监督的权威。
    在建立以上制度的同时，为切实把行政执法责任落到实处，在2000年出台《重庆市行政执法责任制条例》的基础上，又先后出台了《重庆市行政执法责任制年度考核办法》、《重庆市行政执法责任制年度考核评分标准》等重要制度，从主体、内容、程序、方式、评价、结果公布等方面入手，对相关工作实施量化管理，进一步完善了行政执法激励惩戒机制。
    另外，特别值得一提的是，2005年，为进一步推进政府职能转变和管理创新，我市以政府规章的形式出台了推进行政执法改革的纲领性文件——《重庆市人民政府关于坚持以人为本创新和规范行政执法的决定》（以下简称《决定》），对今后一个时期我市的行政执法工作作了全面部署，促进了全市的依法行政。
    据统计，2003年以来，重庆市政府共制定、审查涉及行政执法工作的法规、规章和其他规范性文件363件，使行政执法切实做到了有法可依，有章可循。
    （三）创新执法机制，切实提高行政执法运行的总体水平
针对行政执法的基本规律和内在要求，主要创新了五种执法机制：
    第一，推进综合执法。制定了《重庆市综合行政执法改革试点方案》，按照“由点到面，由下至上，由内到外”的工作方式，将相对集中行政处罚权改革试点与综合行政执法改革试点合二为一，在渝中区、南岸区、大渡口区等7个区县积极稳妥地开展了试点工作；实施了交通、农业、文化三大领域的综合执法改革，努力从体制上降低执法成本，从源头上解决多头执法、多层执法、执法扰民等问题。
    第二，实施联合执法。主要是通过同级联动、上下联动、案件移送、集中整治等方式，有效整合执法资源，提高执法效能，着力解决城市管理、食品药品、文化娱乐、安全生产、社会治安等领域存在的较为突出的违法行为和人民群众反映强烈的社会问题。为此，2005年制定了《重庆市主城区城市管理行政执法联合行动方案》，在城市管理领域实施了执法联动。目前，正在制定《重庆市市级行政机关整合执法资源实施执法联动试点方案》，拟在更广泛的领域进行探索。
    第三，探索协助执法。即通过明确协助义务、完善协助规则、强化协助责任等措施，来保证行政执法机关在遇到执法困难时能够获得其他执法机关的帮助，以促进执法机关认真履行职责，避免监管缺位。目前，部分市级行政执法机关以及巴南、长寿、铜梁等区县正在对这项工作进行探索。
    第四，规范委托执法。一是2003年以来，将部分市级机关的执法权限委托给了一批管理公共事务的事业组织行使，降低了执法成本，提高了执法的技术化水平和执法效能；二是目前正在制定《重庆市推进乡镇执法监管改革强化公共服务试点方案》，拟通过委托方式，下放一批区县行政机关的执法权限给乡镇政府行使，以增强乡镇政府依法行政的能力和公共服务的能力，推动乡镇政府职能转变；三是通过清理界定法定职权、规范委托执法事项、明确委托执法后果、规范行政罚款管理等措施，对委托执法进行了全面规范，保证了委托执法有序进行。
    第五，建立执法资源共享机制。主要从两个方面实现执法资源共享：一是通过政务信息网络系统、查询投诉系统和公文交换系统，搭建执法信息互通平台，整合各类行政执法机关的执法基础（网络、档案）信息、案源信息和管理相对人信用信息，实现执法信息资源共享；二是通过调拨、借用、租用、协商调配等手段，努力实现行政执法机关共享车辆、照相机、通讯设备、检验检测设备等执法物质资源。
通过创新以上五种执法机制，较好地解决了行政执法中存在的职能交叉、扯皮推诿、效率不高、监管缺位等问题，提高了行政执法运行的总体水平。
    （四）严格行政责任，实现权责统一
    推行行政执法责任制的关键是要严格行政责任，实现权责统一。为此，主要抓了以下工作：
    建立行政首长问责制度，健全政府领导责任体系。2004年出台实施了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，对行政首长的领导责任进行了量化定型，规定了18种问责情形和7种责任形式，使行政首长的纪律责任、法律责任和职务责任三者互为补充，相得益彰，进一步完善了政府领导责任体系，促进了各级行政首长恪其职、精其术、竭其力、尽其责，全心全意为人民服务。
    分解执法职权，分类明确执法责任。按照《意见》的要求和市政府的统一部署，2005年下半年以来，各级行政执法机关认真开展了执法职权的分解工作，将法定职权层层分解到了具体的执法机构、执法岗位和执法人员。在分解过程中，我们注重职权的相互衔接，避免职权的交叉重复，较好地做到了执法流程清楚、要求具体、期限明确。在此基础上，我们还分类确定了执法机构、执法人员的具体执法责任，明确了其应当承担责任的种类和内容。通过分解执法职权，明确执法责任，使执法权力进一步与责任挂钩，与利益脱钩。
    认真开展行政执法“五清理”、“四规范”工作，进一步明确和严格执法责任。按照《决定》的要求，目前，我们正在开展行政执法“五清理”（清理执法主体、执法依据、执法权责、执法文书、执法人员）和“四规范”（规范执法主体、执法程序、执法用语、执法文书）工作。截止到6月底，已收到市级部门和中央在渝单位上报的“五清理”情况报告200册，共计 700余万字；40个区县均上报了“五清理”的情况报告。目前，共清理审核市级行政执法主体162个，执法依据2058部，执法权责5659项，执法文书2242种，执法人员50459名。通过这次清理、规范，将为下一步深入推进行政执法责任制奠定坚实的基础。
    （五）强化执法监督，确保行政执法责任制取得实效
    一是加大行政执法考核评议的力度。市政府将贯彻行政执法责任制的情况纳入各部门、各区县的工作目标进行年终考评，对考评不及格的单位，由市政府予以通报批评，取得较好的实际效果。目前，在市政府年终目标考核中，行政执法责任制的分值占了6分。与此同时，各部门、各区县也相应加强了执法评议考核工作，把考核结果与执法机构评先选优、干部选拔任用挂钩，扎实有效地推进了行政执法责任制的贯彻落实。如市公安局制定了《重庆市公安机关执法质量考核评估办法》，对考评成绩优秀的单位的主要负责人给予表彰奖励，对不达标的单位的主要负责人进行诫勉谈话，责令整改；万州区政府与61个执法机构每年签订行政执法责任书，实行百分制考核，对考核不足60分的执法机构，由区政府予以通报批评；丰都县政府把贯彻行政执法责任制纳入全县综合目标进行考核，对部门、乡镇实行一票否决制。
    二是创新监督制约机制。通过实施行政首长问责、建立行政执法“四大联席会议”制度、健全行政执法内部监督制约机制、强化执法信用管理、探索行政执法绩效评估等一系列举措，进一步创新了监督制约机制，促进了行政机关认真履行职责，严格依法行政。其中，在实施行政首长问责方面，截止到2006年6月，我市共实施问责49例，追责领导干部89人，对促进行政机关正确履行职责起到了积极的作用。另外，我市90%以上的区县政府和市政府部门制定了实施办法，建立了相应的问责制度，形成了比较健全的三级问责体系。  
    三是建立完善规范性文件审查登记制度。2004年出台了《重庆市行政机关规范性文件审查登记办法》，2005年在市政府法制办增设了规范性文件登记审查处，统一负责对区县政府、市政府工作部门和有关机构规范性文件的日常审查登记工作。同时，健全了审查登记工作程序，努力做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。2004年7月至今年6月，市政府法制办共受理规范性文件296件，其中修改和不予备案、登记的有74件，占受理总数的四分之一，审查效果明显。通过开展规范性文件审查登记工作，保证了行政执法依据的合法性，维护了法制统一。
    四是充分发挥复议监督的功能。通过行政复议及时纠正违法行政行为，对落实行政执法责任可以起到立竿见影的效果。为此，几年来，我们制定了《重庆市人民政府行政复议规则》和《行政复议案件公开审理程序规则》，建立了重大复杂案件专家咨询制度、行政复议公开听证制度等重要制度，进一步规范了复议案件的办理，及时纠正了一批违法行政行为。据不完全统计，2003年以来，全市各级行政复议机关共受理复议申请6300余件，结案率达到93%，通过变更、撤销和认定违法等方式，共纠正违法行政行为830余起，占受案总数的13%，有效促进了行政执法责任的落实。
    五是加强重点领域的监督检查。开展了对全市贯彻执行《重庆市行政执法责任制条例》情况的大检查；参加了全国人大常委会组织的安全生产法、劳动法执法检查；开展了声讯市场、食品安全、家禽屠宰、超限超载、互联网上网服务营业场所等10余项专项执法整治活动，取得了较好的监督效果。
    （六）加强队伍建设，切实提高执法人员依法行政的能力和水平
    建立了“四大行政资格”培训与管理体系（行政处罚人员资格、行政许可人员资格、行政听证人员资格和行政复议人员资格），进一步提高了行政执法培训水平。据初步统计，2003年以来，市级行政机关共开展执法培训500余次（其中市政府法制办直接组织培训56次），共培训执法人员12000余人。目前，我市各级行政执法机关有近11万执法人员参加过系统培训，持有国家部委或市人民政府制发的行政执法证件上岗执法。
    制定了《重庆市“十佳行政执法机构”和“百佳行政执法人员”评选办法》、《重庆市政府法制工作先进单位和先进个人评选办法》等制度，通过开展评先选优，表彰先进，积极引导执法队伍提高执法水平。
    另外，各级行政执法机关还充分利用保持共产党员先进性教育、八荣八耻专题学教等活动，强化执法队伍的政治素质和思想道德素质，努力使执法人员保持正确的世界观、人生观和价值观。
    通过强化队伍建设，进一步提高了执法人员依法行政的意识、能力和水平，保证了执法工作让党和人民群众满意。
    在做好以上工作的同时，为进一步抓好行政执法责任制的贯彻落实，切实推进依法行政，今年3月，市人民政府成立了重庆市依法行政工作领导小组，由王鸿举市长任组长，周慕冰副市长任副组长，法制、监察、人事、编制、财政等单位的主要领导为成员，负责统一领导、指导、协调、考评、监督、检查全市依法行政的各项工作，进一步加强了对我市依法行政工作的组织领导。
    通过推行行政执法责任制，主要取得了以下成效：
    一是进一步规范和约束了行政权力，促进了依法行政。通过推行行政执法责任制，促进了行政机关严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，行政机关有法不依、执法不严、违法不究等现象明显减少，市民对违法行政行为的投诉和复议申请逐年下降。
    二是各级行政执法人员的责任意识明显增强。行政执法责任制推行以来，由于各类行政责任逐步明确且量化到人，我市行政执法人员普遍反映执法责任增强、压力增大，扯皮推诿、监管缺位、不作为、乱作为、不公正执法等现象比以往明显减少。
    三是进一步提高了行政效能。行政执法责任制推行以来，行政职权更加明确，执法程序日趋合理，监督机制逐步健全，职能交叉、多头执法、重复执法、多层执法等现象明显减少，促进了行政效能进一步提高。
    四是进一步密切了政府和人民群众的关系，促进了社会和谐稳定。近年来，由于我市在行政执法中突出强调“人本执法”的理念，人民群众普遍反映，行政执法人员的群众观念显著增强，行政机关的工作作风进一步转变，公民、法人和其他组织的合法权益得到了更好的保障。在今年《重庆晨报》组织的对政府工作的民意调查中，市民对各级政府工作的满意度显著提高。
几年来，我们虽然通过推行行政执法责任制，取得了一定的成绩，但也清醒地认识到行政执法中的一些体制性矛盾还没有得到根本解决，执法的人文关怀还不够，执法机制还需要进一步规范完善，执法监督的力度还有待进一步加强，执法人员依法行政的能力和水平也还需要进一步提高。为此，我们将在今后的工作中进一步作出努力，采取有效措施，切实加以改进。
    三、下一步的打算
    今后一个时期，我市贯彻行政执法责任制，推进依法行政，将继续以贯彻落实“人本执法”理念为核心，以实施《纲要》、《意见》和《决定》为主线，以制度创新、机制创新、体制创新、方法创新为动力，以提高基层政府的执法水平为基础，不断规范行政行为，切实加强执法监督，努力实现建设法治政府的目标。
为此，将重点抓好以下几项工作：
    一是在今年抓好行政执法“五清理”、“四规范”工作的基础上，进一步量化定型各级行政执法机关的职权职责，切实建立起逻辑严密、结构合理、要求具体、权责统一的行政执法责任体系；
    二是进一步规范完善五种执法机制（综合执法、联合执法、协助执法、委托执法、执法资源共享），同时通过科学配置行政执法职能、全额保障行政执法经费、健全行政违法线索和案件移送制度以及执法重心下移基层等举措，全面深化执法体制改革，进一步提高行政执法运行的总体水平；
    三是强化行政执法的人文关怀，通过完善执法程序、健全执法依据公开制度、创新执法信用管理、细化行政处罚自由裁量权、建立行政听证室以及强化文明执法、礼仪执法等措施，切实推进执法过程中的人权保障，维护公民、法人和其他组织的合法权益；
    四是积极探索推进行政执法责任制的有效模式，进一步健全行政问责制，完善行政执法考核评议制度，抓好八大行政执法热点领域（食品安全、药品安全、市容市貌、土地管理、环境保护、超限超载、安全生产、民工工资拖欠）的专项集中整治活动，努力营造“亲民安商”的社会环境；
    五是进一步加强队伍建设，通过完善“四大行政资格”培训与管理体系、探索领导干部任前法律知识考试、健全行政机关日常学法制度等措施，全面提高执法人员依法行政的意识、能力和水平。

慕容诗雨

先抢个位置哈.

舞林天骄

要得,,我也来把贴子顶高点.....

慕容诗雨

我看到你就晓得跟倒我跑． [s:254]

让世界充满爱

看那个跑得快

慕容诗雨

还是我跑得快.